节水型社会建设调研报告

水政水资源处
二？？八年十二月

    节约用水制度是水法规定的一项法律制度。节水型社会建设是落实节约用水制度的重大举措。按照水利厅党组的安排部署，水政水资源处组织开展了节水型社会建设有关问题的调查研究。通过查阅资料、召开座谈会和走访调研，总结了我省开展节水型社会建设的成绩，找出了问题，提出了对策建议。
    一、概述
    河南省位于我国的中东部，处于暖温带和亚热带气候交错的边缘地区，气候具有明显的过渡特征。地表形态比较复杂，基本可分为豫东平原、豫北平原、南阳盆地、豫西山地和豫南山地五大区域。全省面积16.55万平方公里，约占全国国土面积的1.74％。2004年，全省总人口约9717万人，约为全国的7.5%，是我国人口最多的省份。改革开放以来，河南省国民经济持续快速增长。2005年河南全省国民生产总值10535.20亿元，成为全国第五个经济总量超万亿元的省份。同时，河南又是我国北方严重缺水的省份之一。多年平均水资源总量405亿m3 ，位居全国第19位，人均占有水资源量不足420 m3，相当于全国平均水平的1/5、１/６，世界平均水平的1/16，远远低于国际公认的人均1000 m3的水资源紧缺标准。特别是豫北、豫东的11个市，人均水资源量不足270 m3，属国际上公认的水资源贫乏地区。建国以来，通过大规模的水利建设和城镇供水工程建设，河南虽已拥有260亿m3的供水能力，但与实际用水需求差距较大。根据《河南省水利发展规划（2001－2010）》测算，河南现状平水年份需水量与现有供水能力相比，缺水40亿m3；与实际供水能力相比，缺水70亿m3；遇中干旱年和大干旱年，缺水更为严重；2010年，缺水量将达到70－100亿m3。即使南水北调中线等水源工程建成后水资源短缺状况有所缓解，但要满足河南经济社会和环境生态对水资源的需求仍有较大缺口。
    总之，河南省水资源匮乏，人均水资源占有量低、水资源时空分布不均。水资源短缺、水污染和水生态环境恶化已成为河南省经济社会可持续发展的瓶颈。河南省水资源形势决定了必须全面贯彻落实科学发展观，深入开展节约用水工作，加大污染治理和产业结构调整力度，推进经济增长方式转变，提高水资源利用效率，建设节水型社会是河南省经济社会协调发展的必然要求，是解决河南省水资源问题的战略举措。
    二、节水型社会建设开展情况
    （一）制定了较完善的节水法规及地方标准
    近年来，河南省初步建立了以水法为核心，多层次法律法规、规章和政策相配套的水法规体系，使节水型社会建设有法可依，有章可循。2000年12月29日，出台了《河南省取水许可制度和水资源费征收管理办法》（省政府59号令）；新水法实施后，相继出台了《关于调整全省城市水资源费征收标准的通知》和《河南省水资源费征收使用管理办法》等规章规范性文件；2004年9月1日颁布了《河南省节约用水管理条例》，使我省的节水管理立法工作走在了全国的前列。地方立法方面，郑州市也陆续出台了《郑州市水资源管理条例》、《郑州市节约用水管理条例》、《郑州市城市供水管理条例》、《郑州市城市饮用水源保护和污染防治条例》等节水地方法规。
    根据水利部《关于加强用水定额和管理的通知》要求，河南省水利厅编制了河南省地方标准《用水定额》、《用水行业分类与代码》等，由河南省质量技术监督局于2004年11月30日发布，2005年1月1日起施行。用水定额是实施节约用水的一项基础性工作。用水定额的施行为加强我省水资源科学管理、节约用水，提高用水效率，减少水污染，保护水环境，实现水资源的优化配置，以缓解水资源的供需矛盾；也是为实施取水许可制度、下达用水计划和编制水资源综合规划等各项工作提供了科学依据。
    （二）建立健全节水管理机构
    2000年，理顺了省级水资源管理体制，将原建设厅承担的指导城市防洪、城市规划区地下水资源的管理职能和省地矿厅承担的地下水行政管理职能全部划入省水利厅，明确省水利厅作为主管全省水行政的政府组成部门，统一管理全省水资源。各级水行政主管部门也紧紧抓住政府机构改革及新《水法》颁布实施的机遇，通过大量艰苦细致的工作，基本实现了水资源权属管理的统一。目前，全省18个省辖市、159个县（市、区）的节约用水管理职能、节约用水管理机构已移交给水行政主管部门，在全省基本理顺了城乡一体的节水管理体制，禹州、虞城等28县市实现了供水、用水、排水、节水、污水处理等涉水事务的一体化管理。
    （三）合理调整结构，促进节水型农业、工业、城市建设
    始终把农业节水与改善农村生产基本条件、提高粮食生产能力、调整农业生产结构、增加农民收入有机结合起来，紧紧抓住国家黄淮海平原开发、大型灌区技改等机遇，不断加大农业节水的资金、科技投入和扶持力度，积极推广渠道渗砌、低压管道输水、喷灌、滴灌、渗灌等技术，大力发展高效节水农业，使农业用水量占全省总用水量的比例由1998年的72.2％降到2006年的56.8％，吨粮用水量由1980年的420 m3降到2006年的192 m3。目前，全省节水灌溉工程面积已累计达到1866万亩，年节水量17.46亿m3。
    在工业节水方面，更新淘汰了一大批陈旧老化的设备，关停并转了一批高耗水企业，不断加大对纺织、冶金、电力生产等重点用水大户的节水技改投入，鼓励企业采用节水新技术、新工艺。同时对重点用水企业的新改扩建设项目严格水资源论证制度和取用许可制度，凡是不符合国家产业政策和节水政策的项目，一律不予审批；对超定额、超计划的水量，收取加价水费和加价水资源费；加强重点用水企业用水的日常管理，帮助、指导企业建立健全用水统计制度、用水考核制度和水平衡测试制度，积极开展节水型企业创建活动，提高企业合理用水、科学管水水平。通过努力，2006年与1998年相比：万元GDP用水量由535 m3减少到150 m3；在全省工业增加值增长几倍的情况下，工业用水总量由40.9亿m3增至48.32亿m3，仅增长18%；万元工业增加值用水量由222 m3减至79 m3，规模以上工业用水重复利用率由32%提高到64%左右。
    城市节水方面，随着经济的发展和全面建设小康社会的要求，河南通过利用国债资金、引进外资等多种投入渠道，加快城镇供水基础设施建设，改造城镇供水管网，加强对供水、用水设施的维护管理，供水管网漏失率由30％以上降低到目前的17.3％。实施“千家万户工程”，有计划地淘汰更换单位和家庭已经投入使用的非节水设施、器具，建立节水设施、器具市场准入制度，禁止销售和安装使用明令淘汰的产品，推动单位和家庭节水。逐步提高了公共供水水价，充分发挥价格调节作用，城镇公共用水单位和个人的节水意识明显提高。2006年，全省人均综合用水量由1998年的250 m3减至225 m3。
    （四）节水指标
    2006年节水指标：万元GDP用水量150 m3；万元工业增加值用水量含火电为79 m3，不含火电为62 m3；工业用水重复利用率64%；农田灌溉水有效利用系数0.57；供水管网漏失率17.3％，供水综合漏失率24.5％。
    2007年节水指标：万元GDP用水量约为142 m3；万元工业增加值用水量含火电约为75 m3，不含火电约为58 m3；工业用水重复利用率约64.5%；农田灌溉水有效利用系数约0.571；供水管网漏失率约17.2％，供水综合漏失率约24％。
    （五）加大投入，依靠技术进步，完成重点节水工程，有效推动节水型社会建设
    2000年以来，河南省节水工作全面展开，并已取得显著成效。各级政府和社会各界加大了对节水设施的投入力度。“十五”时期，河南省级财政直接投入的农业节水灌溉投资达2亿元，其他配套投资约20亿元。发展节水灌溉工程面积约539.3万亩；实施了一大批大型工业设施的节水项目；截止2004年全省建成污水处理厂34座，形成日处理能力226万立方米，但污水再生利用量很小，仅有715万立方米。
   “十五”期间，水利部组织开展了节水型社会建设试点工作，郑州市被列为南水北调受水区国家级节水型社会建设试点。郑州市节水型社会建设规划已得到水利部和河南省政府批准，进入实施阶段。“十一五”期间，济源市被列为新一批国家级节水型社会建设试点。同时，积极开展省级节水型社会试点工作，开封市和周口市被列为省级节水型社会建设试点。
    河南省正处于由工业大省向工业强省的战略转变之中，除了郑州、洛阳等大城市加速发展外，同时涌现出一大批与济源市相似的新兴中小型工业城市，其工业经济增长快，需水量增幅大，并不同程度地存在着水资源短缺和城乡污染严重等问题。开展不同规模和特点的节水型社会试点建设，通过结构调整、技术进步和体制机制创新等措施，达到降低耗水，减少污染排放和统筹城乡水环境，实现经济可持续发展的新模式，进一步推动了全省节水型社会建设。
    （六）加强管理，开展节水评估论证、绩效考核
    加强以总量控制和定额管理为主要内容的计划用水工作。为了更好地贯彻实施《河南省节约用水管理条例》，加强计划用水管理，确保节约用水，防止浪费用水，保障城市生活、生产用水，根据用水总量控制、《河南省用水定额》所规定的用水定额指标，合理确定区域年度取用水计划指标，全面实施计划用水管理，初步建立水资源的宏观控制和定额管理指标体系，完善了计划用水单位档案。建立较为完备的动态节水计划管理体系。
    开展节水型社区、灌区、企业（单位）的创建活动，为节水型社会建设起到了示范带动作用。根据《河南省节约用水管理条例》、《节水型城市目标导则》、《节水灌溉技术规范（SL207—98）》和《工业用水考核指标及计算方法》等有关标准规定，制订了《节水型社区、灌区和节水型企业（单位）考核指导意见》，通过用水单位申请、省辖市初验、省厅验收，正式命名了107家省级节水型单位（企业、灌区），包括郑州宇通集团公司、河南安彩集团有限责任公司、河南华能沁北发电有限责任公司、中牟县引黄淤灌公司杨桥灌区等。
    （七）节水型社会试点建设稳步推进
    郑州市作为第一批国家节水型社会建设试点，试点建设已进入收尾阶段，节水型社会试点示范效应初步形成。省厅多次到郑州市进行调研，帮助解决试点建设中出现的问题。
    济源市作为第二批国家节水型社会建设试点地区， 《济源市节水型社会建设规划》于2008年通过水利部和省政府的批复，已启动试点建设。
    全国第三批节水型社会建设试点市安阳市、洛阳市工作大纲已通过水利部的审查，正在编制节水型社会建设规划。
    省级试点开封市、周口市《节水型社会建设规划》已通过省厅组织的专家审查，正积极报批实施。
    （九）开展节水型社会建设宣传及教育培训情况
    节约用水涉及各行各业、千家万户，只有全社会共同关注，节水工作才能落到实处。所以，我们应利用各种机会，采取各种形式进行及时的宣传，特别是在每年“世界水日”、“中国水周”和“城市节水宣传周”的期间，要及早安排，精心组织，进行集中宣传，充分利用广播电视、报刊、河南水利网、河南水利杂志及节水工作简报等多种媒体、举办节水知识竞赛、文艺演唱会、猜谜语、书画展览等各种形式宣传。同时，要按照最近下发的资源节约宣传方案，不断寻求新的途径，进行广泛的宣传。
    三、存在的问题
    “十一五”时期，是全面建设小康社会的关键时期。河南省经济社会仍将处于高速发展时期，水资源和水环境压力将进一步加大，建设节水型社会的任务十分艰巨。河南省在节水型社会建设过程中尚存在以下问题：
    （一）适应节水型社会建设的管理体制、机制尚未建立。市、县节约用水管理机构是自收自支事业单位，与其承担的节水型社会建设的重任不相适应，经费无保障，容易产生重收费轻管理的倾向。这些原因造成总体上河南省节水管理薄弱，与节水型社会建设的要求还有一定差距。
    （二）节水型社会建设投入经费不足，水资源基础工作还比较薄弱，县以下自备井水未进行有效管理，没有完善的计量设施，以协议收取水资源费为主，属于典型的用水包费制。
    （三）整个工业节水的科技含量不高，还有不少用水单位生产设备陈旧，用水工艺落后，生产水重复利用率很低，单位产品取水量比较高，亟待进行技术改进，挖掘节水潜力；工业企业节水改造积极性不高，缺乏相应政策扶持、优惠措施；中水系统建设滞后，节水的科技进步缓慢。
    （四）在城市节水方面，节水型器具普及率仍然偏低，特别是公共用水设施仍有明令淘汰的用水器具，耗水量大，有待更新改造；城市污水收集率、处理率有待继续提高，回用率低；日常生活、生产中无节制用水、浪费用水时有发生，没有得到有效的制 止。
    （五）水价的经济杠杆作用仍需加强。城市供水价格虽经多次调整，但大部分城市的水价仍偏低，一些地方的水价执行不严格，以招商引资、解决企业亏损、减少财政补贴为目的的价格减让现象时有发生，没有体现对稀缺性资源配置的调控作用，存在水资源浪费现象。
    （六）用水效率有待进一步提高，非常规水源开发滞后。河南省用水浪费现象较严重，加上经济结构不尽合理，经济增长方式粗放，河南省整体用水效率提高有较大力；部分区域农业灌溉仍沿用传统大水漫灌方式，全省灌溉水利用率仅57%左右；城市供水管网漏失率较高。水资源的低效利用和浪费进一步加剧了水资源紧缺的情势，非传统水源利用量很低，不足总供水量的0.1%，主要是雨水积蓄利用。
    四、对策
    （一）强化水资源管理基础工作。全面开展取水计量自动监测系统建设工作，强化取水许可监督管理，提高取水许可监督管理现代化水平。加强取水计量设施安装工作，杜绝无计量取水现象，逐步实现取用水户计量的自动监测。进一步强化取水许可规范化管理，在取水审批环节重点规范水资源论证审查，发证环节重点规范取水工程验收，监督管理环节重点规范计划用水管理。推进和深化水资源论证工作。规范论证管理，拓宽论证范围，提高论证质量；继续抓好建设项目水资源论证报告书审批。
    （二）全面落实《河南省节约用水管理条例》各项节水管理制度。重点抓好高耗水、高污染等大用水单位的计划用水管理，切实以用水定额为主要依据核定取水量和下达用水计划。要采取措施切实加强用水定额管理工作，尤其要加强对城市公共供水管网内用水计划的管理，实施超计划用水累进征收加价水费。大力开展水量平衡测试工作，摸清用水单位的用水现状，找出节水潜力，有针对性地制定节水技改措施，进一步提高水的利用效率和效益。
    （三）加强能力建设。积极开展节水技术及管理经验的培训交流，举办节水型社会建设专家讲座，举办节水技术交流会。加强对河南省节约用水协会的指导力度，发挥民间团体的桥梁与纽带作用，为全省节水技术人员提供一个沟通交流的平台，提升全省节水技术管理整体水平。
    （四）将节水规划目标列入各级政府及其所属部门的年度工作目标予以考核，最大限度调动各级政府及其所属部门领导搞好节水工作的积极性，为组织开展全社会的节水工作提供组织领导保障。
    （五）制定节水税收优惠政策，变企业被动节水为主动节水。
    （六）设立节水型社会建设专项资金，推进节水科技进步，推动节水示范项目建设。
    （七）加强制度建设
    完善水行政管理体系，改革现有水资源管理体制，实现涉水行政事务统一管理，实现水务一体化。
    建立合理的水价形成机制和节水良性运行机制，建立稳定的节水投入保障机制和良性的节水激励政策措施，确立节水投入的专项资金。
    建设公众参与体系，节水型社会建设目标的实现需要全社会的努力和支持。通过制度建设，促进公众的广泛参与，增强全民节水意识。
    总之，节水型社会建设要认真贯彻落实中央治水方针和新时期治水思路，针对河南省水资源匮乏、水污染严重、工程节水水平总体较低等特点，按照科学发展观的要求，贯彻落实建设“资源节约型环境友好型社会”的总方针，树立全社会节水意识，逐步建成制度完备、设施完善、用水高效、生态良好、发展科学的节水型社会。